El control parlamentario al Gobierno

2. Los instrumentos de control político

A) Información y control.

La previsión genérica del art. 66.2 CE de que las Cortes Generales controlen la acción del Gobierno es desarrollada más específicamente en otros preceptos constitucionales y en los Reglamentos de las Cámaras.

En primer lugar, la CE prevé que los parlamentarios puedan recabar a la Administración la información y documentación que precisen (art. 109 CE y 7 RC).

La actividad del control parlamentario guarda diferencias con la obtención de información, pero normalmente incorpora, además, la emisión de un juicio crítico, positivo o negativo, sobre la actividad gubernamental. Cuando se controla al Gobierno no sólo se requiere información sobre su actuación y los motivos que la guían: se compara esa actuación con un criterio o un canon de referencia (normalmente, el programa del partido) y se traslada esa comparación a la opinión pública para que ésta juzgue acerca de la idoneidad de la actuación gubernamental.

De ahí que la CE dedique al control parlamentario preceptos específicos y distintos a la mera solicitud de información. Así, el art. 110 CE prescribe que las Cámaras pueden reclamar la presencia de los miembros del Gobierno; éstos también pueden solicitar comparecer ante las Cámaras. Estas comparecencias consisten en una exposición por parte del correspondiente miembro del Gobierno de la materia de la que se trate para que, a continuación, los parlamentarios formulen las preguntas y las observaciones que estimen convenientes. Por lo tanto y, aunque se denominen "sesiones informativas", son auténticos debates. Otra manifestación del control parlamentario del Gobierno es la remisión a las Cámaras por parte de aquél, de comunicaciones, programas, planes o informes que son luego debatidos en ellas. De hecho, uno de los más característicos debates de nuestra práctica parlamentaria es el debate "sobre el Estado de la Nación ".

B) Las preguntas.

Los medios más característicos del control parlamentario son, sin embargo, las preguntas e interpelaciones. Tienen una larga tradición en algunos sistemas extranjeros, como ocurre con el question time británico. La Constitución llega para asegurar el ejercicio del control parlamentario, a imponer que en el orden del día de cada Pleno de las Cámaras se reserve un tiempo mínimo para preguntas o interpelaciones. El Reglamento del Congreso cumple este mandato (art. 191) estableciendo una regla general de dos horas semanales para la evacuación de preguntas e interpelaciones. La práctica actual, sin embargo, es más generosa, y los Plenos ordinarios de las Cámaras dedican una tarde entera a la evacuación de preguntas e interpelaciones.

Las preguntas se caracterizan porque tienen un objeto concreto y determinado: un hecho, una situación... La Mesa de la Cámara puede inadmitir las preguntas que sean de exclusivo interés personal, o una mera consulta jurídica, así como aquellas que ofendan a los miembros de la Cámara. Pueden ser de tres clases:

• Así, hay preguntas para las que se solicita respuesta por escrito. En este caso, el Gobierno debe contestar a la pregunta en el plazo de 20 días, aunque sea susceptible de ampliación. Si no lo hace, la pregunta escrita se convertirá en pregunta oral en Comisión.
• Las preguntas orales ante la Comisión son contestadas por la Comisión competente e implican un debate a diferencia de las anteriores, si bien es cierto que dicho debate tiene lugar en el foro de la Comisión. Se intentan primer las preguntas a las Comisiones para aprovechar mejor el tiempo de Pleno, y exponer allí las cuestiones más relevantes.
• Las preguntas con respuesta oral en el Pleno son las que ocupan el primer escalón, se evacuan ante el Pleno de la Cámara en las sesiones correspondientes al control parlamentario, y suponen un debate entre el parlamentario que formula la pregunta y el miembro del Gobierno que la contesta. Para que el debate sea lo más vivo posible, el tiempo disponible es muy corto (máx. de 2 minutos y medio).

Las características de las preguntas orales en Pleno (repercusión en el órgano central de la Cámara , rapidez de tramitación -inferior a una semana, pudiéndose plantear preguntas con 24 horas de antelación- y debate con el Ejecutivo) y su tramitación hacen de ellas un instrumento más idóneo para controlar al Gobierno en los asuntos de actualidad que alcancen repercusión pública. Aunque las preguntas pueden ser contestadas por cualquiera de los miembros del Gobierno, el Presidente está comprometido a responder personalmente a algunas de ellas que él mismo puede elegir.

El punto débil de este medio de control está en su falta de coerción sobre el Gobierno. Éste puede demorarse en la respuesta, no responderla, o incluso negarse jurídicamente a responderlas (aduciendo, como ha ocurrido, razones de Estado. como si el Parlamento no fuese Estado.). En cambio, el Gobierno puede informar semanalmente y sin previo aviso, de asuntos de interés general sobre el que ni siquiera haya ninguna pregunta en el orden del día (nueva muestra de la primacía del Ejecutivo).

C) Las interpelaciones.

Éstas, a su vez, coinciden con las preguntas en que son evacuadas oralmente en el Pleno de la Cámara , pero se diferencian de ellas por su nivel de concreción: en tanto que las preguntas tienen un objeto concreto y específico, las interpelaciones versan "sobre los motivos o propósitos de la política del Ejecutivo en cuestiones de política general" (art. 181 RC). En consonancia con su mayor globalidad, el tiempo disponible es mayor (10 minutos), su control es más laxo y la viveza del debate es menor. Además, mientras que en la pregunta el debate se circunscribe a preguntante y preguntado, en la interpelación, los grupos parlamentarios distintos al interpelante pueden fijar posiciones. La interpelación puede concluir en una moción que se presenta, para su aprobación, al Pleno de la Cámara. Así pues, puede decirse que las preguntas orales son los instrumentos de control idóneos para cuestiones de gran actualidad o de interés local pero con un alcance concreto. En contra, las interpelaciones son el medio adecuado para debatir sobre algún aspecto más general de la política del Ejecutivo, y, por lo tanto, más atemporales.

La racionalización del sistema parlamentario que se plasma en las Constituciones se ha traducido en los reglamentos parlamentarios de forma muy primitiva. Así, para la atribución de las preguntas orales en Pleno e interpelaciones se sigue un sistema de cupos de acuerdo con la entidad numérica de cada grupo parlamentario (una por cada 10 Diputados; o a los Senadores que menos uso hayan hecho de este recurso), ignorando, a favor de la formalidad numérica, la realidad consistente en que la función de control se ejerce básicamente por minorías. De esta forma, el grupo mayoritario es el que cuenta con más ocasiones para formular preguntas al Gobierno.

De nuevo, es criticable la falta de coerción de esta herramienta sobre el Gobierno, quien, de nuevo, puede negarse a atender a la interpelación. Sin embargo, el instrumento de la moción final puede tener cierta utilidad, puesto que puede debatirse y aprobarse en el Pleno aun cuando no haya respuesta del Gobierno (lo que en la práctica ha provocado la aprobación de mociones de reprobación contra ministros.).

D) Las comisiones de investigación.

El control parlamentario se realiza también a través de estas comisiones temporales, normalmente solicitadas por las minorías parlamentarias para el estudio de alguna cuestión concreta. Se prevén en el art. 76.1 CE y suelen existir en todos los ordenamientos, aunque con diferencias en cuanto a creación, potestad y efectos.

La decisión de constituir la comisión es uno de los aspectos en los que nos encontramos diferencias en la regulación de los países. En la mayor parte de ellos (también España), la decisión de constituir a la comisión corresponde al Pleno de la Cámara por mayoría, y en nuestro caso, a propuesta del Gobierno, la Mesa de la Cámara, dos grupos parlamentarios o un quinto de los diputados en el Congreso, o al Gobierno o 25 senadores de distintos grupos en el Senado. En otros países (República Federal de Alemania) se considera que no tiene mucho sentido que sea la mayoría quien decida la constitución de la Comisión que, en definitiva, va a examinar la actuación de la Administración apoyada por esa misma mayoría; por lo que basta el acuerdo de la minoría (1/4 de los diputados) para formar dicha comisión. En otros sistemas como en Grecia, se exige que la comisión se constituya por mayoría cualificada.

En España, tal y como lo regula el art. 52 del RC, para que se cree la comisión es necesaria una propuesta del Gobierno, de la Mesa de la Cámara , de los grupos parlamentarios o de 1/5 de los Diputados y posterior aprobación de dicha propuesta por el Pleno de la Cámara.

A diferencia de las comisiones permanentes de las Cámaras, la de investigación tiene carácter temporal y pueden crearse para cualquier asunto público.

Lo más característico es que pueden requerir que comparezca ante ellas para informar a cualquier ciudadano, así como a cargo público o funcionario. Además, desde 1994, pueden solicitar y obtener en determinadas condiciones y respecto de ciudadanos que hubieran desempeñado funciones públicas, documentos tales como las declaraciones de IRPF y el Impuesto sobre el Patrimonio. Por otra parte, en la notificación, el ciudadano requerido será advertido de sus derechos y obligaciones y podrá comparecer acompañado de la persona que designe para asistirlo.

Las comisiones de investigación concluyen su tarea con la elaboración y aprobación de unas conclusiones que se plasman en un Dictamen que ha de ser sometido a votación en el Pleno de la Cámara. Si ésta lo aprueba, el dictamen se publica en el Boletín Oficial de las Cortes. Las conclusiones de las comisiones de investigación no tienen más efectos que los puramente políticos (art.76.1 CE: "no serán vinculantes para los Tribunales ni afectarán a las resoluciones judiciales" ). No obstante, no cabe duda del notable valor político de un pronunciamiento de la Cámara al respecto, todo ello con independencia de que si la Mesa lo estima oportuno, puede remitir esas conclusiones al Fiscal.

E. Mociones y Proposiciones no de ley

En ellas se manifiesta la voluntad mayoritaria de las Cámara sobre una cuestión concreta - pero sin efectos jurídicos vinculantes (por ejemplo, instando al Gobierno a presentar un proyecto de ley). Sin embargo, su aprobación es imposible en casos de mayoría absoluta, y el control, muy limitado, se ejercería a través de la publicidad o el debate precedente de la moción, que transmitan los medios de comunicación.